Educação 4.0 – Avaliação da educação superior

A Lei nº 10.861, de 2004, que institui o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes), completa catorze anos. Um período não só de experiências positivas, como também de algumas ações pontuais nas áreas de regulação e supervisão do Ministério da Educação (MEC) que macularam a mencionada Lei e os princípios de avaliação de qualidade da educação.

Ao fazer uma breve retrospectiva das tentativas de avaliação da educação superior brasileira anteriores ao Sinaes, procuro trazer subsídios para um melhor entendimento sobre os processos de avaliação de qualidade, de regulação e de supervisão desse nível educacional, de responsabilidade do MEC para as IES integrantes do Sistema Federal de Ensino (SFE), as mantidas pela livre iniciativa e pela União. É chegado o momento de avaliar a avaliação desenvolvida sob a égide do Sinaes, a sua relação com a regulação e a supervisão oficiais e as ações paralelas à Lei, desenvolvidas pelo MEC.

A avaliação da educação superior, no Brasil, é bem recente.

Os primeiros sinais de interesse pela avaliação desse nível educacional surgiram no início da década de 1980, com o Programa de Avaliação da Reforma Universitária (Paru), produzido pelo Grupo Gestor da Pesquisa, no âmbito do Conselho Federal de Educação, em 1983.

O Decreto nº 91.177, de 1985, criou a Comissão Nacional de Reforma do Ensino Superior (CNRES) com o objetivo de oferecer subsídios à formulação de uma nova política para a educação superior brasileira. Como consequência das conclusões do relatório final dessa Comissão, foi instituído o Grupo Gestor da Reforma do Ensino Superior (Geres) que, ao final de seus trabalhos, apresentou anteprojetos de lei para a reforma da educação superior.

Posteriormente, veio o Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (Paiub), em 1993, instituído por ato do ministro da Educação, com a prévia criação da Comissão Nacional de Avaliação das Universidades Brasileiras, pela Portaria nº 130/1993.

Essas iniciativas não vingaram, fracassaram por não terem tido apoio político dos ministros da Educação. Eles apenas encenaram reformas, mas não as tornaram realidade. Não havia — como ainda não há —, vontade política para que a educação, em qualquer de seus níveis, seja prioridade nacional, por parte do presidente da República, do ministro da Educação ou políticos de um modo geral. E, decepcionante, da sociedade.

A Lei nº 9.131, de 1995, gerada por uma medida provisória – um instrumento arbitrário, herdado da ditadura militar – estabeleceu, pela primeira vez, a avaliação da educação superior. Da lei, na prática, ficou o Exame Nacional de Cursos (ENC), o conhecido Provão. A regulação e a supervisão suplantaram a avaliação pela melhoria de qualidade.

Essa experiência durou até 2003. Com a mudança de governo, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva, tendo como ministro da Educação Cristovam Buarque, editou a Medida Provisória nº 147, de 2003,  que criou o Sistema Nacional de Avaliação e Progresso do Ensino Superior (Sinapes), afirmando que a “urgência da aplicação do novo sistema proposto” justificava-se pela necessidade de seus procedimentos se iniciarem no primeiro semestre de 2004, para não “aplicar a avaliação segundo os moldes anteriores, considerados superados pelo novo sistema”.

Antes, em 2000, o Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras (Crub) deu início a um audacioso projeto da livre iniciativa, para implantar o Programa Crub de Avaliação Institucional, apartado dos atos de regulação e supervisão do MEC, tendo por finalidade a melhoria das funções universitárias nas universidades que aderissem ao projeto. Essa experiência também fracassou.

O então ministro Cristovam Buarque, em dezembro de 2003, assim justificou a edição da Medida Provisória que instituía o Sinapes, em sua Exposição de Motivos:

Uma avaliação mais completa, rigorosa e consequente, que aperfeiçoa, amplia e combina os instrumentos utilizados atualmente, transformando-os em um Sistema Nacional de Avaliação e Progresso da Educação Superior, apoiado em quatro pilares: o processo de ensino; o processo de aprendizagem; a capacidade institucional; e a responsabilidade do curso com a sociedade em geral. Para cada um desses itens será construído um indicador parcial. Combinados, esses quatro indicadores comporão um Índice do Desenvolvimento do Ensino Superior (Ides).

O Sinapes avaliaria os cursos das IES nos indicadores ensino e aprendizagem, a capacidade institucional e a responsabilidade social dos cursos. O Sinapes não previa o Exame Nacional de Desempenho do Estudante (Enade). Este foi criado pelo Congresso Nacional, mediante a conversão da Medida Provisória nº 147, de 2003, na Lei nº 10.861, que institui o atual Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes). O Sinapes virou Sinaes. Suprimiram o “Progresso”.

 A Lei nº 10.861, que institui o Sinaes, cria a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior, a Conaes.

O Sinaes tem por objetivo “a melhoria da qualidade da educação superior, a orientação da expansão da sua oferta, o aumento permanente da sua eficácia institucional e efetividade acadêmica e social e, especialmente, a promoção do aprofundamento dos compromissos e responsabilidades sociais das instituições de educação superior, por meio da valorização de sua missão pública, da promoção dos valores democráticos, do respeito à diferença e à diversidade, da afirmação da autonomia e da identidade institucional” (Art. 1º, § 1º).

A avaliação das IES, cursos e de desempenho dos estudantes, deverá assegurar (Art. 2º):

I - [...];

II - o caráter público de todos os procedimentos, dados e resultados dos processos avaliativos;

III - o respeito à identidade e à diversidade de instituições e de cursos;

IV - a participação do corpo discente, docente e técnico administrativo das instituições de educação superior, e da sociedade civil, por meio de suas representações.

Os resultados da avaliação constituem “referencial básico dos processos de regulação e supervisão da educação superior, neles compreendidos o credenciamento e a renovação de credenciamento de instituições de educação superior, a autorização, o reconhecimento e a renovação de reconhecimento de cursos de graduação” (Art. 2º, parágrafo único).

Os instrumentos de avaliação in loco institucional e de cursos de graduação e as orientações para o Enade podem ser acessados em <http://portal.inep.gov.br/web/guest/educacao-superior>.

O Sinaes, nos meses de agosto e setembro, passa por meta-avaliação pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), contratada pelo MEC em 2017. OCDE é uma organização internacional, integrada por países que aceitam os princípios da democracia representativa e da economia de mercado. Tudo indica que, possivelmente, a partir de 2019, deverá haver mudanças substanciais nas atuais normas e processos avaliados, em particular, o Enade, uma das “jabuticabas” brasileiras. Esse tipo de Exame só existe no Brasil.

Tenho interesse e estudo na avaliação da educação superior desde a década de oitenta, muito antes do Paiub.

Durante quinze anos, atuei na Associação Fluminense de Educação (AFE), em Duque de Caxias (RJ), entidade mantenedora da Universidade do Grande Rio Prof. José de Souza Herdy (Unigranrio), com participação relevante na elaboração do projeto da universidade.

Na década de 80, várias IES resolveram criar, no Grande Rio, o Vestibular Integrado, em contraponto ao Vestibular Unificado da Fundação Cesgranrio, para as universidades federais. Lembro-me que aderiram ao Vestibular Integrado as mais tarde credenciadas como Universidade do Grande Rio Prof. José de Souza Herdy (Unigranrio), Universidade Nova Iguaçu (UNI), Universidade Salgado de Oliveira (Universo), Universidade Castelo Branco, Universidade Estácio de Sá e o Centro Universitário Moacyr Sreder Bastos, todas localizadas no Grande Rio. Naquela oportunidade, o grupo deliberou organizar um seminário sobre avaliação da educação superior. Entre os especialistas, trouxemos uma dos EUA para entendermos o sistema adotado naquele país, totalmente independente do Estado. Era avaliação por pares, por diversas associações regionais criadas para esse fim. O relato dessa especialista serviu, mais tarde, para subsidiar os estudos do Crub que resultaram no Programa Crub de Avaliação Institucional, apartado dos atos de regulação e supervisão do MEC, tendo por finalidade a melhoria das funções universitárias nas universidades que aderissem ao projeto.

Nesses últimos 48 anos em que acompanho as atividades do Ministério da Educação, inicialmente, como um dos integrantes da então Secretaria Geral e, depois, como secretário geral do Conselho Federal de Educação (CFE) e, posteriormente, como consultor na área da educação superior, a serviço de IES da livre iniciativa, jamais vi qualquer procedimento do MEC, fora o sepultado Paiub, que realmente avalie as IES e seus cursos de graduação, desligado dos processos de regulação e supervisão. Não se respeita a autoavaliação, desenvolvida pela Comissão Própria de Avaliação (CPA), órgão criado pelo Sinaes. Resolveram “facilitar” ou aligeirar o processo de avaliação, dando ao Enade o poder de avaliar a qualidade de um curso de graduação, ao fornecer insumos para a construção do Conceito Preliminar de Curso (CPC), do Índice Geral de Curso (IGC).

Talvez os estudos da OCDE possam sensibilizar o presidente da República eleito neste ano e o futuro ministro da Educação para, efetivamente, implantarem o Sinaes, sem os vícios da regulação e supervisão. Mas, 2019 é uma incógnita. Podemos ter até um presidente presidiário...

Voltaremos ao tema Educação 4.0 no próximo domingo, 16