Enade: uma jabuticaba brasileira

Em 2008, publiquei em http://www.ilape.edu.br artigo sob o título “Enade-brincadeira que o MEC leva a sério”, a partir do momento em que o Ministério da Educação, por uma simples portaria ministerial – Portaria Normativa nº 40/2007 – criou “indicadores de qualidade” das instituições de ensino superior (IES) e de cursos de graduação com base nos resultados do Exame Nacional de Desempenho do Estudante (Enade), criado pela Lei nº 10.861, de 14 de abril de 2004, que institui o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior, o Sinaes. Mas, brincadeira por quê? É muito simples. Vou aos pontos críticos.

O Enade é, por lei, um dos procedimentos de avaliação do Sinaes, que gera o Conceito Enade. Não é e nem poderia ser o único. Ao lado do Enade existem mais dois tipos de avaliação da qualidade da educação superior: a avaliação das IES, que conduz ao Conceito Institucional (CI), e a avaliação dos cursos de graduação, que produz o Conceito de Curso (CC). Para cada um desses três momentos de avaliação, a escala de conceitos vai de 1 a 5, sendo os conceitos 1 e 2 insatisfatórios e os conceitos 3 (satisfatório), 4 (bom) e 5 (excelente). Todas essas avaliações são obrigatórias pela Lei nº 10.861, de 2004.

O Enade não avalia o desempenho dos estudantes, a sua finalidade legal.  O Conceito Enade é o resultado de fórmulas econométricas, não é a consequência somente do desempenho do aluno. É um mero instrumento para gerar um factoide. Resumindo: o 1 não é 1 e o 5 também não representa uma nota 5, como acontece nos exames e provas do curso. Ou seja, não avalia a aprendizagem.

O estudante não tem responsabilidade nenhuma pelo seu desempenho. É apenas obrigado a comparecer ao Exame, mas pode deixar de responder às questões ou respondê-las aleatoriamente. Todavia, é obrigado a preencher o questionário que tem o exclusivo objetivo de “levantar o perfil dos estudantes, relevante para a compreensão de seus resultados”. Esse questionário, contudo, passou a ser instrumento de avaliação das IES, sem qualquer dos direitos assegurados pelo art. 2º da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal: “A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência” (grifei). Não estão presentes os direitos de “ampla defesa” e o “contraditório”, por parte das IES prejudicadas.

A partir dos inseguros resultados do Enade, a Portaria Normativa nº 40/2007 criou dois “indicadores de qualidade”, que ainda leva em consideração as respostas dos alunos ao questionário que pretende “levantar o perfil dos estudantes” e de dados do corpo docente dos cursos, informados no Censo da Educação Superior: o Conceito Preliminar de Curso (CPC) e o Índice Geral de Cursos (IGC). Esses dois indicadores foram transformados em “conceitos” de cursos e de IES, substituindo o Conceito de Curso (CC) e o Conceito Institucional (CI), estes obrigatórios, conforme determina o inciso I do art. 2º da Lei nº 10.861, de 2004: “O SINAES, ao promover a avaliação de instituições, de cursos e de desempenho dos estudantes, deverá assegurar: I - avaliação institucional, interna e externa, contemplando a análise global e integrada das dimensões, estruturas, relações, compromisso social, atividades, finalidades e responsabilidades sociais das instituições de educação superior e de seus cursos;”.

Para que o leitor não pense que estou “inventado” fantasias sobre o Enade, transcrevo, a seguir, na íntegra o que dispõe a Lei nº 10.861, de 2004, sobre o Enade, em ser art. 5º:

Art. 5º A avaliação do desempenho dos estudantes dos cursos de graduação será realizada mediante aplicação do Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes – ENADE.

§ 1º O ENADE aferirá o desempenho dos estudantes em relação aos conteúdos programáticos previstos nas diretrizes curriculares do respectivo curso de graduação, suas habilidades para ajustamento às exigências decorrentes da evolução do conhecimento e suas competências para compreender temas exteriores ao âmbito específico de sua profissão, ligados à realidade brasileira e mundial e a outras áreas do conhecimento.

§ 2º O ENADE será aplicado periodicamente, admitida a utilização de procedimentos amostrais, aos alunos de todos os cursos de graduação, ao final do primeiro e do último ano de curso.

§ 3º A periodicidade máxima de aplicação do ENADE aos estudantes de cada curso de graduação será trienal.

§ 4º A aplicação do ENADE será acompanhada de instrumento destinado a levantar o perfil dos estudantes, relevante para a compreensão de seus resultados.

§ 5º O ENADE é componente curricular obrigatório dos cursos de graduação, sendo inscrita no histórico escolar do estudante somente a sua situação regular com relação a essa obrigação, atestada pela sua efetiva participação ou, quando for o caso, dispensa oficial pelo Ministério da Educação, na forma estabelecida em regulamento.

§ 6º Será responsabilidade do dirigente da instituição de educação superior a inscrição junto ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP de todos os alunos habilitados à participação no ENADE.

§ 7º A não-inscrição de alunos habilitados para participação no ENADE, nos prazos estipulados pelo INEP, sujeitará a instituição à aplicação das sanções previstas no § 2º do art. 10, sem prejuízo do disposto no art. 12 desta Lei.

§ 8º A avaliação do desempenho dos alunos de cada curso no ENADE será expressa por meio de conceitos, ordenados em uma escala com 5 (cinco) níveis, tomando por base padrões mínimos estabelecidos por especialistas das diferentes áreas do conhecimento.

§ 9º Na divulgação dos resultados da avaliação é vedada a identificação nominal do resultado individual obtido pelo aluno examinado, que será a ele exclusivamente fornecido em documento específico, emitido pelo INEP.

§ 10. Aos estudantes de melhor desempenho no ENADE o Ministério da Educação concederá estímulo, na forma de bolsa de estudos, ou auxílio específico, ou ainda alguma outra forma de distinção com objetivo similar, destinado a favorecer a excelência e a continuidade dos estudos, em nível de graduação ou de pós-graduação, conforme estabelecido em regulamento.

§ 11. A introdução do ENADE, como um dos procedimentos de avaliação do SINAES, será efetuada gradativamente, cabendo ao Ministro de Estado da Educação determinar anualmente os cursos de graduação a cujos estudantes será aplicado. (grifei)

Ao longo desses quinze anos da edição da Lei nº 10.861, de 2004, ela jamais foi aplicada conforme determina § 1º do art. 1º: “O SINAES tem por finalidades a melhoria da qualidade da educação superior, a orientação da expansão da sua oferta, o aumento permanente da sua eficácia institucional e efetividade acadêmica e social e, especialmente, a promoção do aprofundamento dos compromissos e responsabilidades sociais das instituições de educação superior, por meio da valorização de sua missão pública, da promoção dos valores democráticos, do respeito à diferença e à diversidade, da afirmação da autonomia e da identidade institucional”.

Nesses quinze anos, os ministros da Educação usaram e abusaram do direito de “legislar”, mediante portarias normativas e portarias, no que foi seguido pelos titulares da Secretaria de Educação Superior (Sesu) e, posteriormente, da Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (Seres) e pelo Inep. O ministro da Educação, pela Lei do Sinaes, tem apenas o poder de regulamentar “os procedimentos de avaliação do SINAES”. Cabe exclusivamente à Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (Conaes), criada pela citada lei, estabelecer os indicadores e critérios de avaliação de desempenho dos estudantes (Enade), de avaliação institucional (Conceito Institucional-CI) e de avaliação de cursos de graduação (Conceito de Curso-CC). Regulamentar “procedimentos” não é legislar, criar à margem da lei indicadores ou conceitos não previstos no Sinaes.

Dois outros incisos do art. 2º da Lei do Sinaes jamais foram cumpridos: “II - o caráter público de todos os procedimentos, dados e resultados dos processos avaliativos; III - o respeito à identidade e à diversidade de instituições e de cursos;”.

O MEC dá ampla divulgação exclusivamente aos resultados do Enade e dos “indicadores” CPC e IGC anualmente. Essa política, passou para a mídia e, assim, para a sociedade, que o Conceito Enade, o CPC e o IGC são “indicadores de qualidade” da educação superior. Daí resultaram os rankings e, mais, as punições do MEC às IES e cursos com CPC e IGC igual ou inferior a 2. A mente econometrista que gerou esses dois monstros marginais à Lei do Sinaes não pensou no estudante, nas IES e nem nos seres humanos que atuam nessas instituições. Não pensou em avaliar a qualidade da educação, mas aligeirar e superficializar o complexo processo de avaliação da educação superior, um desafio até para as grandes nações. Parece invento de um robô, sem sentimentos e sem respeito aos princípios de legalidade, preceito básico para os agentes públicos, como determina a Lei nº 9.784, de 1999.

O MEC não respeitou a identidade e a diversidade das IES e de seus cursos. A identidade institucional está inscrita no Projeto Pedagógico Institucional (PPI) e no Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI), obrigatórios em sucessivos decretos e, mais recentemente, pelo Decreto nº 9.235, de 15 de dezembro de 2017. A diversidade é também classificada pelo mesmo decreto, quando estabelece que podem atuar na educação superior faculdades, centros universitários e universidades, com as exceções que o governo criou para as IES mantidas pela União. Os “indicadores de qualidade” CPC e IGC e os instrumentos de avaliação in loco, institucional e de cursos, nivelaram, pelo alto, faculdade e centro universitário à universidade. Ignorou que as universidades são os únicos entes referenciados na Constituição de 88, no art. 207, que “gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão”. Faculdades e centros universitários podem, mas não são obrigados, por lei, a promoverem a pesquisa e a extensão, indissociáveis do ensino. E as avaliações do MEC há que respeitarem a Constituição e as leis. Decretos, resoluções, portarias, instruções normativas, notas técnicas ou despachos ministeriais ou de seus secretários não cumprem os “princípios de legalidade”. Estes quaisquer rábulas sabem que são originários de leis complementares ou ordinárias, aprovadas pelo Congresso Nacional e sancionadas pelo presidente da República. Não vamos emporcalhar este blog dedicando alguma consideração às medidas provisórias, herança maldita da ditadura militar, irmãs dos decretos-leis.

Segundo amplo noticiário da mídia, o Tribunal de Contas da União (TCU), depois de engolir os procedimentos marginais adotados pelo MEC, acordou dessa inércia e aprovou parecer exigindo o cumprimento integral da Lei nº 10.861, de 2004. Talvez, agora, o MEC desperte para iniciar o cumprimento integral da Lei e a eliminação desses espúrios “indicadores de qualidade”. Caso esse milagre aconteça, finalmente, o Sinaes poderá contribuir para a melhoria da qualidade da educação superior, nível educacional que deve formar pesquisadores e profissionais com habilidades para o exercício pleno da cidadania e das atividades para as quais foram habilitados.

Vou acompanhar o desenrolar dos fatos e voltarei ao assunto sempre que o tema interessar aos educadores e à sociedade, que anseiam por uma educação de qualidade, em todos os níveis, e não avalições inconsequentes, como as que o MEC vem usando, há mais de vinte anos.

Registro, finalmente, que o Enade é uma jabuticaba brasileira. Só existe no Brasil. Nenhum outro país deste planeta tem exame igual, idêntico ou similar. Talvez em Marte... ▲